Quel est le processus d’élaboration d’une loi ?

Qui peut proposer une loi ?

Avant de devenir une loi, un texte peut être présenté soit par le Parlement, c’est-à-dire par plusieurs députés ou sénateurs (on parle alors de «?proposition de loi?»), soit par le Gouvernement, c’est-à-dire par le 1er ministre, après avis du Conseil d’Etat (on parle alors de «?projet de loi?»). Sachant qu’en pratique, la majorité des lois est présentée par le Gouvernement. 

Le dépôt du texte

Un projet de loi est, sauf cas particuliers, déposé indifféremment à l’Assemblée nationale ou au Sénat. A l’inverse, une proposition de loi est obligatoirement déposée soit à l’Assemblée nationale s’il s’agit d’un député, soit au Sénat, s’il s’agit d’un sénateur.  

La navette parlementaire

Le texte est ensuite examiné par les 2 chambres du Parlement (c’est-à-dire par l’Assemblée nationale et le Sénat), où il va faire des allers-retours jusqu’à ce que les deux chambres se mettent d’accord sur un même texte.  

Dans le détail?: dans l’assemblée où il a été déposé, le texte commence par être examiné en commission, c’est à dire par un nombre restreint de députés ou sénateurs. La commission compétente est choisie en fonction du domaine concerné. Par exemple, en matière de droit du travail, il s’agit de la Commission des affaires sociales. Cette commission peut voter le texte tel quel, y proposer des modifications via des amendements ou le rejeter. 

Le texte issu de cette commission est ensuite examiné en séance publique, c’est à dire dans l'hémicycle avec l’ensemble des députés ou sénateurs. Dans ce cas, ils peuvent également voter des amendements. Une fois adopté, le texte est transmis à la seconde assemblée qui l’examine selon les même règles (passage en commission puis en séance publique). 

• Si la seconde assemblée vote le texte sans modification (ce qui n’arrive quasiment jamais), celui-ci est définitivement adopté.  
• Si le texte est voté avec des amendements, il repart vers la 1ère assemblée pour être examiné dans sa nouvelle version.  Seuls les articles modifiés sont à nouveau examinés. 

Ainsi de suite, jusqu’à ce que les 2 assemblées se mettent d’accord sur un texte.  

L’adoption

C’est seulement une fois le projet ou la proposition de loi voté dans les mêmes termes par les 2 assemblées, qu’il est réputé être adopté. La navette peut donc durer un certain temps. C’est pourquoi le Gouvernement peut décider, après 2 lectures du texte par chaque assemblée (ou une seule lecture en cas de procédure accélérée), de convoquer une commission mixte paritaire (CMP, composée de 7 députés et 7 sénateurs) qui doit tenter de trouver un compromis entre les deux chambres en partant du dernier texte adopté.   

• En cas d’accord trouvé au sein de la CMP, le texte de compromis devra formellement être adopté dans les mêmes termes à l’Assemblée nationale et au Sénat. 
• En cas d’échec, la navette parlementaire reprend. Le Gouvernement pourra alors décider de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.  

La promulgation 

Une fois adopté, le texte est promulgué par le Président de la République dans les 15 jours. Néanmoins, le Conseil constitutionnel peut être saisi, selon certaines modalités, pour vérifier que le texte n’est pas contraire à la Constitution. Une fois promulguée et publiée au Journal officiel, la loi entre en vigueur.

Le rôle des partenaires sociaux dans l’élaboration de la loi. L’élaboration des lois est par principe de la compétence du législateur, ce qui veut dire qu’elle relève des seuls parlementaires (art. 24 de la Constitution). Les partenaires sociaux n’ont donc aucun pouvoir dans le vote de la loi. Toutefois, ils peuvent jouer un rôle avant que le texte de loi n’arrive au Parlement. Ils doivent en effet être consultés par le Gouvernement et invités à négocier entre eux préalablement à l’élaboration d‘une loi dans le domaine du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle. C’est le fameux article L.1 du Code du travail. Cette procédure de concertation obligatoire, destinée à améliorer la démocratie sociale, ne concerne que les textes d’initiative gouvernementale, comme les projets de loi. Lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi (à l’initiative des parlementaires), il n’y a aucune obligation d’appliquer cet article. Aujourd’hui, une très grande majorité des textes est d’origine gouvernementale. Si les partenaires sociaux souhaitent négocier et parviennent à un accord, le texte issu de cette négociation sera alors qualifié d’accord national interprofessionnel (Ani). Cet Ani pourra ensuite faire l’objet d’une transposition, c’est-à-dire d’une reprise dans la loi par les parlementaires et ainsi s’appliquer à tous.  Ce fut le cas par exemple de la rupture conventionnelle issue d’une loi de 2008 qui fait suite à un accord entre les partenaires sociaux signé notamment par la CFDT.  Attention, le Gouvernement n’a aucune obligation de reprendre l’Ani dans son projet de loi soumis au Parlement et les parlementaires encore moins de le transposer dans la loi. Depuis quelques années, ce rôle des partenaires sociaux est mis de côté. Dans l’Ani relatif au paritarisme signé le 14 avril 2022, les partenaires sociaux – et en premier lieu la CFDT- ont réaffirmé que certes ils n’ont aucune compétence pour faire adopter les lois mais que le Gouvernement se devait de respecter l’article L.1 dans le processus législatif et ce, en laissant le temps aux partenaires de négocier et en fournissant une lettre d’orientation qui ne soit pas trop stricte.