Locaux syndicaux : quelles garanties pour les équipes dans les territoires?

Publié le 05/10/2016

La loi Travail aurait pu être le support législatif idéal pour garantir aux organisations syndicales la mise à disposition de locaux à titre gracieux dans les territoires. Finalement, l’article 27 de la loi (surtout après la censure du Conseil constitutionnel) ne sécurise pas grand-chose. Si ce n’est qu'elle accorde, pour l’avenir, une indemnité en cas de retrait soudain de ces hébergements. Retour sur les conditions de mise à disposition des locaux syndicaux par les collectivités, à l’aune de la nouvelle loi. Article 27 de la loi du 8 août 2016.

 

  • L’interpellation intersyndicale et la préconisation de l’IGAS

Dès 2015, l’ensemble des organisations syndicales (CGT, CFDT, CFTC, CFE-CGC- FO – Unsa - Solidaires) avaient alerté le ministre du Travail de l’époque (François Rebsamen) du fait que de plus en plus de collectivités confrontées à des difficultés budgétaires remettaient en cause la gratuité des locaux syndicaux et les retiraient de manière plus ou moins arbitraire. Ces offres d’hébergement à titre gratuit, proposés par les mairies les conseils régionaux, généraux, etc. ne reposait certes sur aucun texte légal, mais représentaient une composante importante de la liberté syndicale et remontaient au XIXsiècle. Plus exactement, à la création des bourses du travail, dont les missions portaient sur l’information, l’éducation populaire et la solidarité. Aujourd’hui ces missions se sont élargies et sont étendues au dialogue social territorial avec les pouvoirs publics et le patronat, qui contribuent à l’intérêt local, social et économique.

En mai 2013, un rapport de l’IGAS (1) a fait une évaluation de la situation du logement des antennes locales des syndicats en France. Dans une de ces recommandations, ce rapport préconise de « Consolider l’usage de la mise à disposition des locaux dans la loi selon les principes suivants : les collectivités (communes, groupement de communes, départements, régions) pourvoient au logement des syndicats interprofessionnels (affiliés à une confédération ou une union nationale) qui en font la demande. Les frais, loyers et charges donneraient lieu pour l’occupant à la gratuité ou exonération. Ils pourront être financés par subvention des collectivités territoriales (par voie de conventions bilatérales ou multilatérales) ou par péréquation. »

Telle était donc le niveau d’attente des partenaires sociaux quant à l’article 27 de la loi Travail. Une attente proportionnelle à la déception suscitée par la version finale de la loi, surtout après son passage devant le conseil constitutionnel !

  •  Ce qui prévoit (finalement) la loi

 L’article 27 de la loi Travail insère un nouvel article dans le Code général des collectivités territoriales (2) spécifiques aux locaux syndicaux.

- Une simple « faculté » de mise à disposition

On attendait une obligation à la charge des collectivités locales. Ce ne sera finalement qu’une faculté, à la discrétion des municipalités, conseils départementaux, conseils régionaux ou communautés de commune ou d’agglomération. La loi prévoit que les collectivités territoriales « peuvent mettre des locaux à la disposition des organisations syndicales ».

Quelles organisations syndicales sont-elles concernées ? Toutes les organisations présentes au niveau territorial concerné semblent visées. La CFDT avait poussé pour que cette faculté soit réservée aux organisations représentatives. Ce n’est pas l’option qui a été retenue. La seule condition c’est que l'organisation syndicale en fasse la demande. Ce sont donc aux partenaires sociaux d’être à l’initiative de cette demande.

 - Une mise à disposition « cadrée »

Ces locaux ne seront pas mis à disposition sans cadre et sans limite. L’exécutif de la collectivité (Le maire, le président du conseil départemental, le président du conseil régional, le président d'un établissement public local etc.) « détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés ». La liste des motifs de limitation est relativement large : « compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés de la collectivité ou de l'établissement, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre public ».

A noter que la notion d’ordre public (intégrant la sécurité publique, la salubrité ou moralité publique) est une notion potentiellement très large. Cette formulation permettrait donc à l’exécutif de la collectivité de reprendre l’usage des locaux si la sécurité publique était menacée (surtout dans des périodes de violences politiques et syndicales que nous avons connues récemment).

Ces modalités peuvent être résumées dans une convention de mise à disposition conclue entre l'organisation et la collectivité.

Cette simple faculté de convention signifie qu’à défaut c’est l’exécutif qui en décidera de manière unilatérale. Il est donc préférable de solliciter un écrit pour connaître ces modalités précises d’utilisation en amont (et non pas se soumettre au seul fait du Prince).

- Pas de principe de gratuité

À l’inverse de ce qui avait été espéré, le principe retenu dans la loi est celui d’une contribution qui peut être fixé « en tant que de besoin » par l’organe délibérant de la collectivité. On sent bien par cette formulation que les collectivités n’ont pas franchement cherché à inciter à la libéralité.

- Un « droit à indemnité » en cas de retrait...

La seule garantie un peu solide apportée par la loi était celle d’un « droit à » indemnisation, dans le cas précis où les locaux ont été mis à disposition pendant une durée conséquente (au moins 5 ans). Dans cette hypothèse, l’organisation à qui l’on en retire le bénéfice (sans lui proposer une solution de rechange, par exemple de nouveaux locaux) a droit à une indemnité qualifiée de « spécifique » par la loi. Le conseil constitutionnel a d’ailleurs reconnu que cette indemnité était justifiée par « l'objectif d'intérêt général qui s'attache à ce que les organisations syndicales disposent de moyens pour mettre en œuvre la liberté syndicale ».

Attention ! La convention de mise à disposition conclue avec l’exécutif peut prévoir qu’aucune indemnité ne sera due. Il faudra donc être très vigilant sur ce point lors des négociations. À défaut de convention de mise à disposition ou si celle-ci est muette sur ce point, l’indemnité est due dans les conditions prévues par la loi.

 -…droit très édulcoré par le Conseil constitutionnel

La première version de la loi précisait que cet article était applicable pour l’avenir certes, mais avait également une portée rétroactive concernant les locaux déjà mis à disposition. Ce qui présentait une réelle garantie pour les équipes qui bénéficient actuellement de locaux syndicaux dans les territoires depuis une assez longue période (au moins 5 ans). La perspective de devoir verser une somme en dédommagement aurait sûrement freiné les velléités de certaines collectivités de vouloir récupérer leurs locaux sans solution de rechange.

Mais c’était sans compter sur le fait que la censure du conseil constitutionnel, qui a vu là une intolérable atteinte au principe de liberté contractuelle et au principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions.

Cette phrase a donc été rayée d’un trait de plume de la version finale de la loi. Et les dispositions concernant le versement de l’indemnité ne porteront que pour les mises à disposition à venir (pour lesquelles les collectivités pourront prévoir une clause expresse excluant le paiement de cette indemnité).

 - Quid du montant de l’indemnité ?

Là encore, le Conseil constitutionnel a voulu rassurer les collectivités inquiètes pour leurs deniers publics. S’il a reconnu la constitutionnalité de l’indemnité, notamment au retard du principe de libre administration des collectivités territoriales, il a toutefois précisé que celle-ci ne pouvait « excéder le préjudice subi à raison des conditions dans lesquelles il est mis fin à l'usage de ces locaux ». Une réserve d’interprétation qui semble circonscrire le dédommagement uniquement en cas de circonstances particulièrement brutales ou vexatoires dans lesquelles la privation de ces locaux serait intervenue.

Est-ce à dire que la seule perte des locaux ne cause pas en soi de préjudice à l’organisation syndicale ? La jurisprudence administrative le dira certainement, mais elle sera tenue par cette réserve d’interprétation.

(1) Inspection générale des affaires sociales;
(2) Art . L1311-18 CGCT.