Licenciement économique: l’autorisation préalable encadrée par la CJUE

• Les faits

Dans la présente affaire, une filiale grecque du groupe français Lafarge souhaitait procéder à une restructuration qui devait entraîner une fermeture du site et plus de 200 licenciements.

En ce domaine, la législation grecque prévoit que lorsqu’un plan de licenciement collectif ne fait pas l’objet d’un accord entre l’employeur et le syndicat représentant les travailleurs du site concerné, le préfet ou le ministre doit au préalable donner l’approbation du projet de licenciement collectif. L’appréciation de cette autorisation par l’administration doit ainsi s’effectuer au regard de trois critères : les conditions du marché du travail, la situation de l’entreprise et l’intérêt de l’économie nationale.

Le syndicat grec n’ayant donné aucune suite aux invitations de l’employeur, ce dernier a alors soumis au ministre une demande d’approbation du licenciement collectif en cause. Considérant que la motivation des licenciements était insuffisante, le ministre s’est prononcé en défaveur du projet de licenciement collectif et son avis a été confirmé par le Conseil supérieur du travail grec ajoutant que « le caractère nécessaire des licenciements envisagés n’avait pas été étayé par des éléments de preuve concrets et circonstanciés » (1).

Saisi de l’affaire pour examiner ce refus du ministère du travail, le Conseil d’Etat grec s’est tourné vers la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour lui soumettre deux questions préjudicielles.

- La législation grecque est-elle conforme aux dispositions de la directive 98/59/CE relative aux licenciements collectifs ainsi qu’au principe de liberté d’établissement garanti par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ?

- En cas de réponse négative à cette première question, la législation peut-elle être jugée conforme au droit de l’Union européenne lorsqu’il existe au sein de l’Etat en cause un contexte caractérisé par une crise économique aigüe et un taux de chômage particulièrement élevé ?

• L’autorisation administrative conforme à la directive sur les licenciements économiques

Examinant tout d’abord la compatibilité des dispositions de la législation grecque avec la directive 98/59, la CJUE considère que l’autorisation administrative est conforme à la directive mais ne doit toutefois pas la priver de «  son effet utile ». Tel serait le cas si les « critères au regard desquels ladite autorité est appelée à se prononcer ou de la manière dont celle-ci interprète et applique concrètement ceux-ci » conduisait à exclure en pratique « toute possibilité effective pour l’employeur de procéder à de tels licenciements collectifs »(2).

• Une restriction à la liberté d’établissement…

La CJUE vient ensuite examiner la conformité de la législation grecque avec la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 du TFUE (3). À cet égard, elle considère qu’une autorisation préalable « constitue une ingérence importante dans certaines libertés dont jouissent, généralement les opérateurs économiques » (4) et qu’une telle réglementation « est de nature à rendre moins attrayant un accès au marché grec et, en cas d’accès à ce marché, à réduire considérablement, voire à supprimer, les possibilités, pour les opérateurs d’autres États membres ayant ainsi fait le choix de s’installer sur un nouveau marché, de moduler, par la suite, leur activité sur celui-ci ou d’y renoncer, en se séparant, dans ces perspectives, des travailleurs précédemment engagés » (5).

Ainsi, la Cour conclut-elle à une entrave à la liberté d’établissement.

•  …devant être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général

Toutefois, une restriction à la liberté d’établissement peut être admise « si elle se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général » et si elle ne va pas « au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ».

S’agissant de la réglementation grecque en cause, il est avancé que les objectifs d’intérêt général poursuivis par le législateur grec se rapportent aussi bien à la protection des travailleurs et la lutte contre le chômage qu’à la sauvegarde de l’intérêt de l’économie nationale. La CJUE vérifie alors que la restriction à la liberté d’établissement peut être justifiée par chacune de ces raisons impérieuses d’intérêt général. Si, la sauvegarde de l’intérêt de l’économie nationale ne saurait constituer un motif à des restrictions prohibées par l’article 49 du TFUE, la protection des travailleurs, de même que la promotion de l’emploi et de l’embauche, sont reconnues par la Cour comme des raisons impérieuses d’intérêt général qui justifient une entrave à la liberté d’établissement puisque l’Union poursuit « non seulement une finalité économique, mais également une finalité sociale » (6).

• …et satisfaire au principe de proportionnalité

La CJUE vérifie enfin si la restriction à la liberté d’établissement et à la liberté d’entreprendre est proportionnée à l’objectif de protection des travailleurs et la protection de l’emploi. Elle considère que l’ « encadrement des conditions dans lesquelles il peut être procédé à des licenciements collectifs est susceptible de satisfaire aux exigences découlant du principe de proportionnalité, et partant, d’être compatible, sous cet angle, avec les articles 49 TFUE et 16 de la Charte »(7) des droits fondamentaux de l’UE relatif  à la liberté d’entreprise.

La Cour examine ensuite les trois critères utilisés par l’administration pour valider un plan de licenciements collectifs. Dans la lignée de son argumentation, elle considère que le critère de l’intérêt de l’économie nationale ne peut être admis car « un objectif de nature économique [….] ne peut constituer une raison d’intérêt général justifiant une restriction d’une liberté fondamentale garantie par le traité »(8).

En revanche, les deux autres critères d’appréciation (la situation de l’entreprise et les conditions du marché du travail) auxquels se réfère la législation grecque pour l’autorisation préalable à un plan de licenciements collectifs peuvent quant à eux être rattachés aux objectifs légitimes d’intérêt général de protection des travailleurs et de l’emploi. Mais pour la CJUE, ces critères sont formulés de manière très générale et imprécise, laissant à l’autorité administrative « une large marge d’appréciation difficilement contrôlable » (9). Dès lors, pour la CJUE, de tels critères « vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les buts indiqués et ne sauraient dès lors satisfaire aux exigences du principe de proportionnalité » (10).

 

La CJUE ajoute en réponse à la seconde question préjudicielle que même si le contexte de l’Etat membre est caractérisé par une crise économique aigüe et un taux de chômage particulièrement élevé, cela n’est pas de nature à justifier l’entrave à la liberté d’établissement.

• Quels sont les effets de la décision ?

L’interprétation retenue par la Cour s’impose à la juridiction grecque qui l’avait saisie (11) et s’impose en outre aux juridictions nationales qui auraient à connaître ultérieurement d’un litige similaire.

Même si une autorisation préalable au licenciement est admise dans son principe, il est regrettable que la Cour de justice se prononce à nouveau en faveur d’une liberté économique, au détriment de la protection des travailleurs, faisant ainsi écho aux arrêts Laval (12) et Viking (13) de 2007.

L’affaire concernant la filiale d’un groupe transnational français, il est possible de se demander si la même solution serait retenue concernant la procédure d’homologation/validation du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE), instaurée par la loi de sécurisation de l’emploi (14) pour les grands licenciements collectifs. Contrairement au droit grec, en droit français, l'administration ne porte pas d'appréciation sur le motif économique des licenciements et n'autorise pas les licenciements eux-mêmes. Elle se contente seulement de vérifier le respect de  la procédure et le  contenu du PSE (15). Son contrôle sera plus ou moins approfondi selon qu'il y a ou non accord d’entreprise. La problématique qui se pose en droit français est donc bien différente. Si la Cour était saisie et venait à considérer que cette procédure constitue elle aussi une atteinte à la liberté d’établissement, les dispositions du Code du travail, qui poursuivent elles aussi un but légitime de protection de l’emploi, semblent bien plus mesurées que celles du  droit grec. On peut donc légitimement espérer qu’elles seraient considérées comme justifiées et proportionnées.