Politiques familiales et droits familiaux de retraite : Objectifs, coûts et évaluations

Publié le 13/05/2009 (mis à jour le 06/12/2012)
Etude réalisée pour la CFDT par Camille Landais, Antoine Bozio et Gabrielle Fack (Ecole d’économie de Paris) avec le financement de l’Agence d’objectifs de l’Ires

Cette étude analyse les politiques publiques familiales mises en place en France. Elle vise à clarifier les objectifs multiples qui peuvent leur être assignés, propose un chiffrage global des sommes que la collectivité consacre aux familles, effectue une synthèse des évaluations disponibles des effets de ces politiques.

Les objectifs des politiques familiales sont variés et parfois s'opposent. Les objectifs de redistribution vers les familles les plus pauvres pour lutter contre la pauvreté des enfants ne coïncident pas avec les objectifs universalistes de certaines aides à la famille qui redistribuent des individus sans enfants vers l'ensemble des familles avec enfants. Le soutien à la fertilité peut justifier a priori à la fois des politiques visant à encourager le retrait du marché du travail des femmes que des politiques cherchant à favoriser la conciliation de la vie professionnelle avec la vie de famille.

Selon le chiffrage global effectué, les politiques familiales représentent une dépense publique de 84 milliards d'euros en 2005, soit 4,9 % du PIB. Ce chiffrage repose sur de nouvelles estimations des droits familiaux de retraite et une revue complète des autres politiques familiales. La politique de la famille représente donc en montant une des politiques publiques les plus importantes, à comparer par exemple aux 6,1 % du PIB consacrés à l'éducation dans son ensemble.

Les droits familiaux de retraite représentent plus de 20 % des dépenses totales de politique familiale. Le rapport discute les justifications qui sont avancées pour consacrer une part importante des politiques familiales sous la forme d'aides différées à des individus qui ont élevé des enfants, plutôt qu'aux familles qui doivent faire face aux charges d'élever les enfants. Certains droits familiaux de retraite comme les bonifications pour enfants semblent ainsi particulièrement inefficaces en ce sens, qu'en sus de ne pas encourager la fertilité, ils sont fortement anti-redistributifs, favorisant plus les pensions les plus élevées.

La politique familiale française est dans son ensemble moyennement redistributive, aussi bien dans sa dimension horizontale que verticale. En effet, l'importance des droits familiaux de retraite, qui sont versés à des ménages n'ayant plus d'enfants à charge, réduit grandement la redistribution totale des ménages sans enfants vers les ménages avec enfants (redistribution horizontale). Quant à la redistribution entre ménages de différents niveaux de revenu (redistribution verticale), elle a un profil en U assez nettement marqué, lié à l'importance de l'avantage fiscal du quotient familial et des bonifications de pension pour enfants pour les revenus les plus élevés.

L'ensemble de la politique familiale française a un effet positif sur la fécondité totale, mais cet effet est faible, et ne semble pas pouvoir expliquer à lui seul la bonne tenue de la fertilité française par rapport à nos voisins.

Les politiques familiales françaises comportent un certain nombre de mesures qui contribuent à favoriser le retrait des femmes du marché du travail. Ces effets désincitatifs sur l'offre de travail des femmes se manifestent essentiellement au moment de la fécondité du fait de congés parentaux incitant les femmes les moins qualifiées à se retirer durablement du marché du travail, mais aussi en fin de carrière, avec certains dispositifs du système de retraite qui incitent les femmes à liquider plus tôt leur pension. Les effets pour les femmes du retrait d'activité liés aux congés parentaux apparaissent en outre importants et persistants sur la carrière future, tant en termes d'emploi qu'en termes de salaire. A l'opposé, les politiques d'offre de modes de garde collectifs (crèches, etc.) ont des effets forts et significativement positifs sur le maintien des femmes en activité.

Au final, si l'objectif d'une meilleure conciliation de la vie familiale avec la vie professionnelle devait prévaloir, il semble que certaines mesures de la politique familiale françaises pourraient être considérablement renforcées : en particulier, le développement de l'offre de modes d'accueil collectif devrait être largement poursuivi. Les aides à la garde des enfants permettent d'éviter que les femmes se trouvent écartées trop longtemps du marché du travail et semblent aujourd'hui plus efficaces que les incitations au retrait d'activité pour soutenir une fécondité dynamique. A l'inverse, un certain nombre de mesures (bonifications de pension pour enfants, congés parentaux, demi-part du quotient familial pour personnes seules, majoration de la durée d'assurance) devraient être reconsidérées du fait qu'elles n'atteignent aucun des objectifs possibles des politiques familiales (incitations à la fécondité, redistribution vers les familles et réduction de la pauvreté).