Conséquences économiques, financières et sociales de l'économie non déclarée

Publié le 09/04/2015

Après avoir analysé les causes et les conséquences du développement de l’économie non déclarée, l’avis formule une série de de propositions pour réduire ce phénomène préjudiciable tant à la puissance publique de par les moindres recettes qu’il génère qu’aux entreprises qui pâtissent d’une concurrence déloyale. La CFDT partage l’équilibre de l’avis qui s’appuie sur une démarche de sensibilisation, de prévention, puis de sanction renforcée. Elle se félicite en particulier de trouver en bonne place l’exigence d’un renforcement des moyens de contrôle des services chargés de la lutte contre la fraude fiscale et aux cotisations sociales qu’elle défend depuis de nombreuses années tant à Bercy que dans les URSSAF.

Juin 2014 - Présenté par Bernard Farriol (UNAF) au nom de la section de l’économie et des finances

DECLARATION DU GROUPE CFDT

 

La première des préconisations de cet avis aurait suffi à ce que la CFDT le vote. Alors que, depuis des années, il ne se passe pas une semaine sans que le concert anti-impôt ne se fasse entendre, il est réjouissant que notre Conseil affirme avec insistance l’impérieuse nécessité de restaurer la « morale fiscale ». C’est effectivement un enjeu majeur : consolider notre pacte social, reconstruire des services publics de qualité, accroître l'investissement public suppose de payer des cotisations sociales et des impôts. Sans doute n’avons-nous pas tous la même notion de la justice fiscale, mais s’accorder sur ce devoir qu’ont les citoyens et les acteurs économiques de s’acquitter de leurs contributions est un premier pas essentiel.

D’une manière plus générale, nous partageons l’équilibre de l’avis qui s’appuie sur une démarche de sensibilisation, de prévention, puis de sanction renforcée. Nous approuvons en particulier les préconisations qui visent à renforcer la prévention de la fraude, améliorer la transparence des transactions et en premier lieu celle du paiement de la rémunération des salariés.

La CFDT se bat depuis de nombreuses années à Bercy comme à l’ACOSS (qui regroupe les URSSAF) pour que les contrôles et les moyens des services concernés soient renforcés. Nous ne pouvons donc que nous féliciter de trouver cette exigence en bonne place dans cet avis. C’est d’autant plus nécessaire dans le cadre d’une coopération renforcée entre les administrations de différents ministères. La coopération est efficace mais elle prend du temps.

Tous les rapports le prouvent : consacrer plus de moyens à la lutte contre la fraude fiscale et sociale est une opération rentable. Pourtant, avec une constance imperturbable et paradoxale, les gouvernements successifs réduisent ces moyens.

C’est sur ce point que l’avis qui nous est présenté a un petit côté surréaliste. Au moment même où la section Economie et Finances achevait l’examen ce texte, le Conseil d’administration de l’ACOSS se prononçait sur le projet de convention d’objectifs et de moyens qui la lie à l’Etat pour les 4 ans à venir. Avec à la clé une suppression de 1 120 emplois, soit 8 % des effectifs ! Et c’est bien le contrôle qui sera le premier à en pâtir puisque il est d’ores et déjà prévu que des pans entiers de cotisations déclaratives ne soient pas ou plus soumis au contrôle. Qu’on en juge :

- Pas de contrôle du CICE ;

- Pas de contrôle de la modulation des cotisations chômage ;

- Contrôle des cotisations AGIRC-ARRCO reporté à 2017 si l’Etat l’autorise ;

- Pas de contrôle des particuliers-employeurs.

Sur ce dernier point, il est dommage que l’avis n’évoque qu’à peine la fraude, consentie ou exigée, des particuliers employeurs. C’est un sujet sur lequel nous ne disposons que de peu de données, une fraude particulière, hélas pas toujours considérée comme telle par les intéressés, employeurs et employés, et que les services de contrôle, démunis d’un point de vue juridique, appréhendent difficilement. Cette question mériterait d’être approfondie.

Deux remarques avant de conclure :

- la première pour regretter l’absence de référence dans cet avis à la déclaration sociale nominative (la DSN) qui, en plus de ses autres intérêts, constituera en 2016 un levier nouveau et puissant de lutte contre la fraude ;

- la seconde, pour remercier le rapporteur d’avoir « remis les pendules à l’heure » s’agissant de la directive européenne sur le détachement des travailleurs au sein de l’Union : effectivement, ce n’est pas cette directive qui crée des distorsions de concurrence, mais son non-respect par des entreprises malhonnêtes. Encore fallait-il que ce soit dit !

La CFDT a voté l’avis.


SYNTHESE OFFICIELLE DE L'AVIS

 

L’avis du CESE fait le choix d’une définition claire et précise, qui correspond à une catégorie de l’économie non observée telle que l’envisage l’OCDE, c’est-à-dire « la production souterraine : activités qui sont productives et légales, mais délibérément soustraites au regard des pouvoirs publics pour éviter de payer des impôts ou de respecter certaines réglementations », et qui recouvre le travail non déclaré et la minoration des revenus déclarés.


ÉVALUER L’ÉCONOMIE NON DÉCLARÉE

Par définition, l’économie non déclarée pose de délicats problèmes d’évaluation mais, quelle que soit la méthode utilisée, l’importance du phénomène est attestée. Selon certains, elle représenterait, en 2012, 18,4% du PIB de l’UE alors que la France, avec 10,8%, se situerait plutôt parmi les bons élèves. Au niveau international, on observe plutôt une tendance à la diminution du poids du secteur dans le PIB, liée à la mise en place de systèmes de gouvernance fiscale plus efficaces, au développement de garanties de revenus minimums. Toutefois, la crise de 2008 marque une inflexion avec notamment le ralentissement de la croissance provoqué par la crise financière et les politiques d’austérité, la forte augmentation du chômage et la stagnation du pouvoir d’achat. Dans ce contexte, le développement de l’économie non déclarée, signe d’une décomposition des relations sociales, peut alors apparaitre comme une réponse aux difficultés financières de franges de la population en voie de paupérisation.

Tous les secteurs sont concernés même si certains sont plus montrés du doigt : les hôtels, cafés, restaurants, bars ; le BTP ; le commerce de détail, le travail saisonnier notamment.

RECENSER LES CONSÉQUENCES

L’économie non déclarée, en faussant la concurrence et en pesant sur les recettes de l’Etat par exemple, constitue un frein pour le développement économique. Ainsi le travail dissimulé prive de droits (congés payés, retraite, maladie etc.) les travailleurs, qui sont d’ailleurs en général moins bien rémunérés et sont dans l’incapacité de s’organiser collectivement. Il constitue un manque à gagner pour l’État et les comptes sociaux : en 2013, les URSSAF ont procédé à 291 millions d’euros de redressements. Il fausse la concurrence entre les entreprises qui respectent les règles et celles qui ne le font pas et expose l’employeur à des sanctions et à un risque de ruine en cas d’accident ; le consommateur ou le client, lui, ne dispose d’aucune garantie de bonne fin.

Plus généralement, c’est le principe même d’égalité devant l’impôt qui est bafoué et la morale citoyenne qui s’affaiblit.

ANALYSER LES CAUSES

Au niveau micro-économique, l’économie non déclarée se construit sur l’objectif de réduire un coût direct ou indirect et d’optimiser ses revenus en contournant la législation ; certains évoquent aussi une réglementation devenue trop complexe et la multiplication de normes. Il existe aussi des raisons macro-économiques : le chômage massif, le développement de la pauvreté, le niveau de la pression fiscale, l’accroissement de la concurrence entre entreprises, lié notamment à la mondialisation des échanges. De plus, le régime de l’auto-entrepreneur ou le recours aux travailleurs détachés d’autres pays de l’Union Européenne ont pu aussi donner lieu à des dérives et à des abus, mal contrôlés. On observe enfin, vis-à-vis du travail dissimulé, une relative bienveillance dans l’opinion qui offre peu de résistance au développement d’effets mimétiques.

Pour lutter contre l’économie non déclarée, le CESE explore plusieurs axes, visant au développement de la prévention et au renforcement de la dissuasion.

RENFORCER LA PRÉVENTION ET LA PÉDAGOGIE

La prévention est devenue un volet essentiel de la lutte entreprise par les pays développés dans la lutte contre l’économie non déclarée. Il s’agira notamment de développer des actions de sensibilisation sur les garanties attachées au statut de travailleur déclaré, au rôle de l’impôt et des cotisations sociales et de restaurer la morale fiscale dès l’école. Des actions de concertation avec les représentants des entreprises et des salariés pourraient être conduites avant l’adoption de nouvelles règles afin de faciliter leur application et éviter la mauvaise interprétation des textes.

Le paiement en espèces des salaires devrait être limité et l’usage du chèque emploi-service pour les emplois de proximité être généralisé. La question des liens entre moyens de paiements et économie non déclarée constitue un thème à explorer : ainsi, la transition numérique des entreprises pourrait être accompagnée par les pouvoirs publics afin de favoriser les paiements électroniques. La traçabilité des paiements pourrait aussi être améliorée en renforçant la surveillance de retraits d’espèces importants.

CIBLER LES CONTRÔLES

Le développement des enquêtes ou des contrôles aléatoires pourrait permettre une meilleure analyse des profils de fraudeurs afin de mieux cibler les actions. Le renforcement des contrôles a des effets dissuasifs avérés : on estime que le redressement d’un employeur frauduleux conduit deux ou trois autres à cesser de frauder.

RENFORCER LES MOYENS ET LES PARTENARIATS

Le code de la sécurité sociale devrait définir le concept de fraude sociale, à l’instar de ce que le code des impôts fait pour la fraude fiscale et qui permet d’assurer l’effectivité du recouvrement.

Il faudrait aussi donner plus de latitude à l’administration fiscale pour procéder à des échanges d’informations entre les différentes parties concernées (URSSAF, impôts, douanes, gendarmerie) et permettre une meilleure coordination des acteurs. Les moyens d’action de l’URSSAF en matière de recouvrement pourraient être renforcés, par exemple en élargissant le champ de la solidarité financière aux donneurs d’ordres ou en permettant le blocage des sommes chez le client de l’entreprise frauduleuse ; la coopération entre l’URSSAF et le parquet pourrait être favorisée par des actions de sensibilisation.

Au niveau européen, la coordination entre États doit être encouragée car elle est rendue nécessaire par la mise en oeuvre frauduleuse des textes sur le détachement des travailleurs.

ACCROÎTRE LES SANCTIONS

La mise en oeuvre effective des sanctions permettrait de développer la force de l’exemple alors que nombre d’affaires sont classées sans suite ; on pourrait aussi aller dans le sens d’une plus grande discrimination entre les petites fraudes et celles qui sont organisées par structures quasi-mafieuses.

L’arrêt temporaire d’activité pour une entreprise constitue un moyen sûr pour pénaliser l’employeur frauduleux mais elle doit être utilisée de manière proportionnée compte-tenu de son effet sur l’emploi

 

Le texte complet sur le site du CESE