Fonctionnaires : une mission publique impartiale

Publié le 28/12/2015

Les fonctionnaires sont-ils des salariés comme les autres ? Depuis le XIXe siècle, cette question resurgit régulièrement dans le débat social. Protégés par un statut spécifique afin d’éviter qu’ils ne subissent la pression du politique et des usagers, les agents ont en retour des devoirs et des obligations fixés par le législateur. 
Cet équilibre fragile est sans cesse interrogé.

Faut-il créer un statut spécifique pour les salariés au service de la puissance publique ? Cette question s’est posée en France dès le milieu de xixe siècle, mais ne sera finalement tranchée qu’au sortir de la Seconde Guerre mondiale. «Pendant un siècle, les forces politiques n’ont pas réussi à se mettre d’accord. Les partis au pouvoir ne souhaitaient pas donner un cadre protecteur aux agents tandis que les partis socialiste et communiste, comme les organisations syndicales, estimaient que les agents publics étaient des salariés comme les autres et donc qu’ils devaient être régis par des conventions collectives. Seuls les plus libéraux militaient pour l’instauration d’un statut afin que le citoyen soit protégé, via une administration impartiale, de l’arbitraire des forces politiques, résume Marcel Pochard,conseiller d’État et ancien directeur général de la Fonction publique. Il faudra attendre le compromis historique de 1945 entre les gaullistes et les communistes pour dépasser ce clivage.» La gauche accepte la création d’un statut spécifique, mais obtient en retour la liberté pour les agents publics de se syndiquer et de faire grève.

     


Les droits et obligations des fonctionnaires

Le devoir d’obéissance aux instructions de son supérieur hiérarchique. Néanmoins, cette règle a été atténuée depuis le Seconde Guerre mondiale. Le fonctionnaire doit au contraire refuser d’obéir à un ordre lorsqu’il est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement l’intérêt public.
Le devoir de moralité, y compris en dehors du service. Un fonctionnaire ne doit pas choquer par son attitude (alcoolisme, scandale public…) ni porter atteinte à la dignité de la fonction publique.
Le devoir de probité.
Le fonctionnaire ne doit pas utiliser les moyens du service à des fins personnelles ni avoir d’intérêts dans les personnes morales de droit privé (ex. : entreprises) que ses fonctions l’amènent à contrôler ou avec lesquelles il peut passer des contrats. Ce devoir est complémentaire à l’obligation de se consacrer à ses fonctions.

L’obligation de se consacrer entièrement à ses fonctions. En principe, un fonctionnaire ne peut en aucun cas cumuler ses fonctions avec une autre activité, privée ou publique. Il existe néanmoins des exceptions, par exemple pour les activités d’enseignement ou d’écriture. Une autorisation de l’employeur public s’impose.
L’obligation de discrétion professionnelle et de respect du secret professionnel. Le fonctionnaire ne doit pas divulguer des informations ou des documents dont il a eu connaissance à l’occasion de ses fonctions, sous peine de sanctions disciplinaires ou pénales.
L’obligation de neutralité. Le fonctionnaire doit assurer ses fonctions à l’égard de tous les administrés dans les mêmes conditions, quels que soient leurs opinions religieuses ou politiques, leur origine, leur sexe, et doit s’abstenir de manifester ses opinions.

     

Soixante-dix ans plus tard, le statut des fonctionnaires a évolué, mais les agents sont toujours régis par des règles spécifiques afin de garantir un fonctionnement impartial et neutre de l’État. Afin d’éviter toute forme d’arbitraire ou de favoritisme, ils sont notamment recrutés sur concours (dans la grande majorité), leur avancement dans la carrière est organisé selon des règles strictes et les possibilités de les licencier sont extrêmement encadrées et limitées. «Le statut a été voulu et institué comme la garantie pour les citoyens qu’ils peuvent faire confiance à leurs fonctionnaires, souligne Marcel Pochard. Protégés, ces derniers peuvent faire prévaloir l’intérêt général, le cas échéant en s’opposant à l’intérêt particulier ou partisan des dirigeants.»

Alors que la montée du Front national à chaque élection ne cesse d’inquiéter, ces questions liées au statut des agents sont plus que jamais d’actualité. «Le besoin d’un service public fort et impartial va certainement augmenter dans les années à venir, à la fois pour mieux protéger les personnes vulnérables et pour faire face à d’autres formes de puissances, notamment celles liées à l’argent, poursuit Marcel Pochard. On voit bien aujourd’hui quelle pression peut s’exercer sur les épaules d’un agent du fisc si son statut ne le protégeait pas.» La question des conflits d’intérêts est d’ailleurs au cœur du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires débattu au Parlement.

Un statut européen, un modèle français

Loin d’être une spécificité française, cette forme d’organisation de la puissance publique est extrêmement répandue dans la plupart des pays européens, rappelle Bernard Pêcheur dans un rapport sur la fonction publique rédigé en 2013. «Le choix d’une fonction publique statutaire demeure pertinent […] et n’est pas un archaïsme, il est prédominant en Europe dans 21pays sur 28», explique le conseiller d’État. Pourquoi la question du statut du fonctionnaire est-elle alors si sensible en France, comme l’ont encore montré récemment les propos d’Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, jugeant le statut «inadapté au monde tel qu’il va» et «plus justifiable compte tenu des missions»?

L’une des explications tient à ce que la spécificité du modèle français n’est pas d’avoir prévu un statut pour ses agents mais d’avoir fait le choix d’une fonction publique beaucoup plus élargie que dans la plupart des pays occidentaux. Les trois administrations de la fonction publique (de l’État, territoriale et hospitalière) représentent près d’un emploi sur cinq dans notre pays, soit cinq millions de personnes qui relèvent d’un statut commun, mais dont il faut aussi reconnaître la diversité. «La politique salariale illustre les difficultés auxquelles nous devons faire face, souligne Marcel Pochard. L’administration des Finances a habitude de dire: “Dès que l’on touche à la grille indiciaire, elle se met à vibrer et plus personne ne maîtrise les répercussions.” Du coup, depuis plusieurs années, il n’y a plus vraiment de politique salariale, et un système de primes peu satisfaisant s’est développé à la place.»

La difficulté de gérer au mieux la diversité des agents (et des missions) ne se limite pas à la question des rémunérations, d’où la nécessité d’approfondir le dialogue social à tous les niveaux de la fonction publique afin de trouver des solutions au plus près des réalités. Pour Brigitte Jumel, secrétaire générale de la CFDT-Fonctions publiques, la fonction publique gagnerait à mieux distinguer les sujets qui relèvent sans conteste du statut général des agents des sujets qui pourraient faire l’objet de négociations sociales classiques. «Habituée à fonctionner d’une manière très hiérarchique, la fonction publique a du mal avec le dialogue social, elle n’a pas cette culture, explique-t-elle. Cette forme de rigidité pèse à la fois sur les conditions de travail des agents et sur la qualité du service rendu aux citoyens. Les fonctionnaires sont fiers de travailler dans la fonction publique, d’œuvrer pour l’intérêt général, et il est fondamental que leur statut leur permette d’accomplir leurs tâches en toute sérénité. Il faut veiller toutefois à donner des marges de manœuvre au secteur public afin qu’il puisse s’adapter à la diversité des missions. Sans remettre en question leur qualité de fonctionnaire, les agents doivent pouvoir, par exemple, discuter et négocier l’organisation du travail dans leurs services. Tout le monde y gagnerait.»

Ce dialogue social de proximité dans la fonction publique reste encore largement à inventer. C’est tout l’enjeu des années à venir pour la CFDT, qui en a fait une priorité.

jcitron@cfdt.fr